راهی به ترکستان: مانیفست شماره دو یا تزهای بیشتر درباره‌ی ایجاد صلح در افغانستان
اطلاعات روز : نویسنده: توماس روتیگ
یادداشت نویسنده: عنوان و درونمایه‌ی این مجموعه‌تزها به «مانیفستی: تزهایی درباره‌ی ایجاد صلح در افغانستان» که به‌تاریخ ۴ حوت ۱۳۹۶ در مجله‌ی (War on the Rocks) منتشر شد، اشاره دارد (این‌جا)https://warontherocks.com/2018/02/theses-peacemaking-afghanistan-manifesto/) بخوانید). اما تزهای این یادداشت به‌طور عمده بحران نهادهای داخلی افغانستان را مورد مداقه قرار می‌دهد که باید، برای بهبود شرایط برای گفت‌وگوهای موفقانه‌ی صلح که به عقبگرد در دستاوردهای پس از سال ۱۳۸۰ به‌خصوص در مورد حقوق و آزادی‌ها نیجامد، به آن‌ها رسیدگی شود.
ترسم نرسی به کعبه ای اعرابی
کاین ره که تو می‌روی به ترکستان است
(سعدی)
اوبه له سره خړی دی
ضرب‌المثل پشتو که به زبان دری نیز وجود دارد (آب از سرچشمه گل‌آلود است).
تعریف یک خوش‌بین چیست: شخصی که چیزها را آن‌قدر که تراژیک‌اند نمی‌بینند. -کارل والنتین
۱
افغان‌ها با یک وضعیت خیلی پیچیده روبه‌رو هستند که شامل چندین بحران – مربوط به امنیت/جنگ، اجتماعی-اقتصادی و نهادی – می‌شود که از میان آن‌ها ظهور شورش فقط یک علامت بود. این بدان معناست که تمرکز بر «صلح» (و فرافکنی ملامتی برای نبود صلح) بدون نگاه کردن به کاستی‌های داخلی افغانستان، فقط به نصف مشکل می‌تواند رسیدگی کند.
۲
بحران نهادهای سیاسی افغانستان و ناتوانی آن‌ها در واکنش نشان دادن مؤثر به این بحران‌ها. این امر به‌خاطر نقایص هنگام تولد است که از این واقعیت که توافق‌نامه‌ی ۱۳۸۰ بن هیچ‌گاهی به‌صورت کامل اجرا نشد، ناشی می‌شود. مهم‌ترین نقص هنگام تولد این نبود که طالبان و حزب اسلامی به کنفرانس دعوت نشدند. راه‌های دیگری برای شمولیت حوزه‌های انتخاباتی/حمایتی آن‌ها، چنان‌چه از حضور چندین عضو رهبری حزب اسلامی در سطوح گوناگون حکومت افغانستان و نیز در پارلمان حتا قبل از توافق صلح پیداست، وجود داشت. بلکه مهم‌ترین نقص هنگام تولد، نظام سیاسی متمرکزی بود که این کنفرانس به‌وجود آورد.
۳
متمرکز بودن بیش از حد (نظام) به بحث درباره‌ی اینکه افغانستان باید یک دولت مرکزی باقی بماند یا به یک فدراسیون تبدیل شود یا اینکه آیا افغانستان باید درجه‌یی از تمرکززدایی یا «تفویض» (عناصری از مقوله‌ی دوم (تفویض) مانند اشاعه‌ی آموزش زبان اقلیت‌ها و حفاظت از گروه‌های قومی که به‌صورت صریح در میان ۱۴ قوم مندرج در قانون اساسی ذکر نشده می‌تواند انسجام ملی را تقویت کند) اشاره ندارد. بلکه به صلاحیت‌هایی مانند صلاحیت تعیین اعضای نهادها و کمیسیون‌های «مستقل»، به‌شمول نهادهای انتخاباتی و در نتیجه زیرسؤال بردن استقلال آن‌ها اشاره دارد که به رییس‌جمهور داده شده است. این نکته در مورد تعیین اعضای دادگاه عالی نیز صادق است.
۴
قدرت با حذف پست یک نخست‌وزیر زمانی که قانون اساسی ۱۳۴۳ «منهای سلطنت» به‌صورت موقت در بن در سال ۱۳۸۰ دوباره احیا شد و همچنین با امتناع رهبر افغانستان حامد کرزی و حامیان عمده‌اش از تسجیل یک دادگاه مستقل قانون اساسی در جریان لویه‌جرگه‌ی ۱۳۸۲ قانون اساسی بیشتر متمرکز شد. پست یک صدراعظم از اثرات نظام ریاستی بدون اینکه رییس‌جمهور را فقط به یک رییس سمبولیک دولت تبدیل کند می‌کاست. این می توانست تشکیل حکومت‌های ائتلافی از احزاب گوناگون که در برابر پارلمان پاسخگو می‌بود را تحت رهبری او ممکن می‌ساخت. پارلمان به نوبه‌ی خود می‌توانست در صورت ضرورت این حکومت‌ها را تبدیل کند. هم‌چون یک سیستم، تنوع سیاسی و قومی جمعیت و چشم‌انداز سیاسی افغانستان را نیز بهتر بازتاب می‌داد.
۵
اشتباه دیگر در بن – و هویداست که حامیان کرزی تعمد داشتند – جلوگیری نکردن از ورود رییس، معاونان یا اعضای کابینه‌ی اداره‌های موقت و انتقالی (۱۳۸۰- ۱۳۸۳) به رقابت در انتخابات‌های ریاست‌جمهوری ۱۳۸۳ و پارلمانی ۱۳۸۴ بود. این امر مسوولیت سازمان‌دهی انتخابات را که خودشان در آن رقابت می‌کردند به آن‌ها واگذار کرد و راه را برای دستکاری نتیجه از طریق نهادهای انتخاباتی که آن‌ها تعیین کرده بودند باز کرد.
۶
برگزار نکردن هم‌زمان نخستین انتخابات ریاست‌جمهوری و پارلمانی نیز یک اشتباه بود. افغانستان از آن زمان تاکنون از تقویم آشفته‌ی انتخاباتی رنج برده است. جامعه‌ی جهانی پس از هر دوره‌ی انتخاباتی از انتخابات ۱۳۸۳ و ۱۳۸۴ تاکنون در اینکه از مقامات افغانستان مصرانه بخواهد اصلاحات انتخاباتی جدی بیاورند، ناکام مانده است. عیب‌های عمده در داخل نظام انتخاباتی پس از دوره‌ی انتخاباتی ۱۳۸۳ و ۱۳۸۴ آشکار شد.
۷
تأخیر در برگزاری نخستین انتخابات – که برخلاف قانون اساسی بود، اما آن زمان به‌عنوان یک خطای کوچک دیده می‌شد – بعدا راه را برای نقض بیشتر قانون اساسی در چهارراهی‌های سیاسی کلیدی باز کرد.
۸
اثرات متمرکز بودن بیش از حد قدرت فقط پس از دوره‌های موقت و انتقالی کاملا آشکار شد. این دوره‌ی اولیه (موقت و انتقالی) تحت‌الشعاع شبه‌انحصار قدرت توسط «اتحاد شمال» سابق قرار داشت. این دوره بر خلع سلاح یک‌جانبه و غیرنظامی‌سازی ناکام کابل پس از سقوط رژیم طالبان نیز استوار بود که در مغایرت با احکام صریح توافق‌نامه‌ی بن قرار داشت.
۹
یک کمپاین خلع سلاح ناقص که به نفع متحدان سابق ضدشوروی و ضدطالبان غرب تمام شد باعث قدرت گرفتن جنگ‌سالاران و فرماندهان شد، زمینه‌ی تغییر ماهیت آن‌ها به کارفرمایان ضدتروریسم (anti-terrorism entrepreneurs) که از نظامیان خارجی پول می‌گرفتند و از قراردادهای بزرگ امنیتی، لوجستیکی و غیره نفع می‌بردند را فراهم کرد. به بسیاری از آن‌ها پست‌هایی در حکومت یا در نیروهای امنیتی داده شد در حالی‌که گروه‌های مسلح شخصی‌شان در خدمت‌شان باقی ماندند (و کماکان هستند). این گروه‌ها می‌توانند میان «گروه‌های مسلح غیرمسوول» (خارج از سلسله‌مراتب کنترل رسمی حکومت) یا «ملیشه‌های طرفدار دولت» یا واحدهای پولیس محلی افغانستان و نیروهای مشابه تغییر جهت بدهند.
۱۰
نقطه‌ی عطف هنگام برگزاری لویه‌جرگه‌ی ۱۳۸۲ قانون اساسی بود، زمانی که «نظام ریاستی یا پارلمانی» قومی‌سازی شد. این امر پشتون‌ها و سایر گروه‌های قومی کوچک که طرفدار یک نظام ریاستی متمرکز بودند را در برابر اکثر غیرپشتون‌ها که از یک نظام پارلمانی حمایت می‌کردند قرار داد. گروه اول با تفاوت بسیار اندکی برنده شد که این امر خواست‌های اقلیت قابل توجهی را به‌طور عمده برآورده نکرد. (به پارلمان حق «استیضاح» وزیران در هر زمان معینی داده شد. اغلب از این حق استفاده شد که باعث اختلال منظم حکومت شده است.)
۱۱
یک پیامد عمده‌ی این تصامیم ضعیف و تحولاتی که در نتیجه‌ی آن پیش می‌آید این است که کنترل و توازنی (checks and balances) که در چهارچوب قانونی افغانستان پیش‌بینی شده است اغلب مورد استفاده قرار نمی‌گیرد یا با زیرکی دور زده می‌شود.
۱۲
یک عنصر عمده‌ی این مسأله، روابط تیره‌ی درازمدت میان قوه‌ی مجریه (ارگ) و قوه‌ی مقننه، به‌خصوص مجلس نمایندگان یا پارلمان است. این مسأله در دوره‌ی رییس‌جمهور حامد کرزی شروع شد، زمانی که مجلس نمایندگان اغلب با تردستی دور زده می‌شد و اعتبار آن به‌وسیله‌ی دستکاری و رشوه‌دادن تضعیف می‌شد. (البته بار ملامتی به گردن نمایندگانی که آن را قبول می‌کردند نیز است.) این مسأله اغلب باعث کارشکنی‌ها، مانع‌تراشی‌ها و انتقام‌جویی‌های متقابل و همچنین توقف پروژه‌های حیاتی قانون‌گذاری می‌شد.
۱۳
مؤثریت پارلمان با در نظر نگرفتن نقشی در انتخابات‌ها برای احزاب سیاسی، به‌شمول احزابی که پس از سال ۱۳۸۰ از فعالیت‌های زیرزمینی بیرون می‌آمدند، بیشتر محدود شد. ممنوعیت عملی، هرچند نه قانونی، برای معرفی فهرستی از کاندیداها در انتخابات پارلمانی یا تشکیل گروه‌های حزبی در پارلمان برای احزاب وجود دارد.
۱۴
حکومت موانع بیشتری برای احزاب سیاسی، برای مثال از طریق کمپاین‌های مکرر ثبت مجدد (اغلب نزدیک یک انتخابات)، ایجاد کرده است که هدف آن کاهش تعداد احزاب از طریق اقدامات اداری است به‌جای اینکه به رأی‌دهندگان اجازه دهد در این مورد تصمیم بگیرند.
۱۵
این امر میدان بازی نامتوازنی را میان احزاب «ملکی» و تنظیم‌های مسلح سابق که به احزاب تبدیل شده‌اند به‌وجود آورده است. این تنظیم‌ها توانایی بسیج قدرت مسلح و گاهی استفاده از تهدید به خشونت را برای رسیدن به اهداف سیاسی‌شان دارند. این مسأله به ناپدید شدن تقریبا کامل احزاب طرفدار دموکراسی سال‌های نخستین پس از سال ۱۳۸۰ انجامید، در حالی‌که باعث تداوم همیشگی احزاب تنظیم-محور شد که به منابع دیگر با نقض قانون احزاب سیاسی دسترسی دارند بدون اینکه از سوی مراجع مربوطه پاسخگو قرار داده شوند.
۱۶
نظام کنترل و توازن با ناکامی در برگزاری به‌موقع انتخابات ۱۳۹۴ پارلمانی بیشتر از پیش تضعیف شد. ولسی‌جرگه‌ی فعلی در یک برزخ قانونی قرار دارد که فقط بر فرامین ریاست‌جمهوری استوار است. این فرامین خودشان به ابزار عمده‌ی قانون‌گذاری برای دور زدن پارلمان مبدل شده است. یک واقعیت دیگر که اغلب نادیده گرفته می‌شود این است که مشرانوجرگه هرگز به‌صورت کامل تشکیل نشده است، زیرا فاقد نمایندگان شوراهای ولسوالی است که به‌صورت مستقیم انتخاب می‌شوند: چرا که انتخابات شوراهای ولسوالی هرگز برگزار نشده است. به نظر می‌رسد انتخابات شوراهای ولسوالی – هرچند که گفته می‌شود هم‌زمان با انتخابات پارلمانی برگزار می‌شود و کمیسیون انتخابات افغانستان نیز هنگام اعلان تأخیر بیشتر در انتخابات در ماه دلو امسال به آن اشاره کرد – از آمادگی‌های جاری برای انتخابات حذف شده است.
۱۷
به‌طور عموم، نهادهای سیاسی اغلب در نمای بیرونی باقی مانده‌اند یا به داشتن یک جایگاه ثانونی تنزل پیدا کرده‌اند، در حالی‌که تصامیم کلیدی بر مبنای سیستم‌های «سنتی» حامی-پیرو در «حلقه‌های درونی» غیرشفاف اتخاذ می‌شود. رییس‌جمهور غنی نتوانسته است این سیستم فاسد را از بین ببرد، زیرا او خودش بر اساس همین سیستم انتخاب شد. او بر ائتلافی انتخاباتی تکیه کرد که شامل تنظیم‌ها و احزابی می‌شد که پس از اینکه غنی رییس‌جمهور اعلان شد سهم خودشان را مطالبه می‌کردند. عین همین قضیه احتمالا اتفاق می‌افتاد اگر غنی برنده‌ی مطلق انتخابات ۱۳۹۳ می‌بود. اقدامات مثبتی همانند تعیینات بر اساس شایستگی کمتر از آن است که بتواند این سیستم را تغییر بدهد؛ «معامله‌های» هم‌زمان، مانند معامله‌ی اخیر در ولایت سمنگان و قبلا توافق صلح با حزب اسلامی گلبدین حکمتیار، این اقدامات مثبت را دوباره تضعیف می‌کند.
۱۸
با در نظر گرفتن این نکات می‌توانیم چنین جمع‌بندی کنیم که چشم‌انداز سیاسی افغانستان بدون پذیرش راه‌های نهادمند حل منازعه‌ی سیاسی به شیوه‌های مختلف دوقطبی است: میان حکومت و مخالفان مسلح؛ در درون حکومت وحدت ملی – که در حکومت کمپ‌ها نیز در حال از هم‌گسیختن است، هیچ ائتلاف فعلی ثابت نیست -؛ و همچنین میان اهداف شخصی یا گروهی شخصیت‌های عمده. هیچ راه میانه‌ی سیاسی وجود ندارد. قدرت حتا اگر پس از انتخابات بعدی دست‌به‌دست شود، هم‌چنان در میان نخبگان موجود باقی خواهد ماند. در هم‌چون محیطی، تهدید به خشونت کماکان یک ابزار کلیدی برای حفظ قدرت در زمان کشمکش سیاسی است. در بنیاد این تهدید به خشونت معافیت برای جرایم جنگی و نقض حقوق بشر قبل از سال ۱۳۸۰ که از سوی پارلمان از طریق «قانون عفو» ۲۰۱۰ اعطا شد قرار دارد.
۱۹
این قطب‌بندی با گرایش‌ها به «قومی‌کردن» واقعی و ادراکی سیاست همراه است. در حال حاضر این مسأله خود را در مناقشات پایان‌ناپذیر درباره‌ی اصلاحات انتخاباتی، تذکره‌ی الکترونیکی و مذاکرات ارگ و عطا و ارگ و جمعیت نشان می‌دهد. این مناقشات زمان لازم برای آمادگی گرفتن برای یک انتخابات یا رسیدن به یک اجماع در مورد اینکه انتخابات چگونه و توسط چه کسی انجام شود را طولانی خواهد ساخت. بسیاری از پست‌ها در نهادهای انتخاباتی هنوز خالی است یا در معرض تغییرات بیشتر است. در سایه‌ی این جدال‌ها، گرایش‌هایی آشکار می‌شود که برخی از افغان‌ها آن‌ها را «اقتدارگرایانه» می‌خوانند.
۲۰
اکنون بسیاری خواب «برگشت به سال ۱۳۸۰» و از صفر شروع کردن را می‌بینند و برخی پیشنهاد می‌کنند که این کار با تدویر یک لویه‌جرگه‌ی جدید انجام شود. این پیشنهادات اما در راستای تأمین منافع شخصی است، زیرا این کار احتمالا کسانی را به مقام برخواهد گرداند که در به‌وجود آمدن وضعیت کنونی کمک کرده‌اند. احتمالا چنین خواهد بود زیرا نخبگان سیاسی موجود (هرچند دسته-دسته شده‌اند) سیستم تقریبا کاملا سربسته‌یی را به‌وجود آورده‌اند که مانع ورود نیروهای تازه می‌شود یا فقط از طریق هموند کردن یا جذب در گروه معینی اجازه می‌دهد.
۲۱
در وضعیت کنونی، صرفا این مهم نیست که انتخابات چه زمانی و به چه ترتیب یا ترکیبی (اول انتخابات پارلمانی یا انتخابات پارلمانی و ریاست‌جمهوری به‌صورت هم‌زمان) برگزار شود، بلکه این نیز مهم است که کیفیت این انتخابات‌ها چگونه خواهد بود و آیا پارلمان، رییس‌جمهور و حکومت آینده در نتیجه‌ی این انتخابات مشروع خواهد بود؟ مشروعیت، از دید بازندگان احتمالی و رأی‌دهندگان سرخورده به‌طور عموم فقط از نهادهای اصلاح شده و مستقل انتخاباتی و تدابیر برای به حداقل رساندن محرومیت از حق رأی ناشی خواهد شد. انتخابات در یک چهارچوب اصلاح نشده عمدتا به حضور جامعه‌ی جهانی در افغانستان (از دید پارلمان‌ها و رأی‌دهندگان کشورهای کمک‌دهنده و حتا شکاکیت درباره‌ی حضور در افغانستان در این کشورها افزایش یافته است) مشروعیت خواهد بخشید.
۲۲
در حال حاضر، اصلاحات انتخابات عمدتا به معنای مبارزه‌ی دو جانب در حکومت وحدت ملی برای کنترل بر نهادهای انتخاباتی است.
۲۳
حتا اگر اصلاحات انتخاباتی به تقویت نقش احزاب سیاسی منجر شود، این امر باعث قدرت گرفتن احزابی می‌شود که فاقد عملکرد دموکراتیک داخلی‌اند. همچنین تقویت نقش احزاب سیاسی ممکن است باعث قدرت گرفتن برخی از احزابی شود که قصد دارند از ابزارهای دموکراتیک برای استقرار یک حکومت غیردموکراتیک استفاده کنند.
۲۴
البته واقعیت عمده‌یی که بر محرومیت رأی‌دهندگان از رأی دادن تأثیر می‌گذارد جنگ جاری است که مدت‌هاست که به سیکل/دورهای تشدید بی‌معنای آن تبدیل شده است. اما جنگی که باعث حضور جزیره‌یی و محدود حکومت در بخش‌هایی از کشور شده است نیز فرصت‌های فروانی را برای دستکاری انتخابات آینده، برای مثال از طریق پرکردن صندوق‌ها در غیبت ناظران افغان یا بین‌المللی، فراهم می‌کند.
۲۵
در حال حاضر، حکومت افغانستان و کمک‌دهندگان بین‌المللی باید متعهد شوند که انتخابات ۱۳۹۷/۱۳۹۸ آخرین انتخاباتی است که در یک چهارچوب غیراصلاح شده و با نقض برخی از احکام صریح قانون اساسی برگزار خواهد شد. این امر مستلزم این خواهد بود که تلاش‌ها برای اصلاحات همه‌جانبه‌ی انتخاباتی بلافاصله پس از ختم این دوره‌ی انتخاباتی شروع می‌شود و بار دیگر برای آخرین لحظه‌ی ممکن به تعویق انداخته نمی‌شود.
توماس روتیگ یکی از رییسان شبکه‌ی تحلیلگران افغانستان (کابل/برلین) است. او در مطالعات افغانستان/افغانستان شناسی از دانشگاه هومبولت در برلین مدرک دارد. در سال ۱۳۷۹، او به مأموریت سازمان ملل در افغانستان پیوست و در این وظیفه در یک تلاش سازمان ملل برای مذاکره برای پایان بخشیدن به جنگ میان طالبان و «ائتلاف شمال» از طریق صلح در همان سال شرکت کرد. او در آمادگی برای کنفرانس بن در سال ۱۳۸۰ نیز سهم داشت و عضو تیم سازمان ملل در آن کنفرانس بود.
